Организация Объединенных Наций: обманчивые реформы в гуманитарной сфере?

Организация "Врачи без границ"/ Médecins Sans Frontières (MSF) нередко работают рядом с сотрудниками ООН,  участвуя в оказании помощи и ликвидации последствий кризисных ситуаций, поэтому мы много размышляли о природе гуманитарной помощи в рамках системы ООН. Мы все больше ощущаем серьезное несоответствие срочных нужд и эффективности действий ООН. За последние два года возникло много вопросов, касающихся участия органов ООН  в гуманитарных операциях: ООН неудовлетворительно или слишком медленно реагировала на чрезвычайные ситуации в Нигере,  в восточных провинциях Демократической республики Конго, в Судане и Сомали. Организация продемонстрировала недостаточное понимание стратегий и контекста в ситуации, сложившейся в Северной Уганде, на Кавказе и в Колумбии. Действия партнеров, отвечающих за перевозку грузов, после цунами в Индонезии и недавно, после землетрясения в Пакистане были плохо скоординированы, а в таких уязвимых регионах, как Центральноафриканская республика, ООН просто не оказывает никакой помощи. Неудачи в оказании адекватной помощи вынужденным переселенцам в разных условиях (самый очевидный пример здесь – это ситуация в Дарфуре) побудили ООН, по случаю своего шестидесятилетия, выступить с инициативой проведения серии реформ, направленных на улучшение реагирования на гуманитарные кризисы. Эти изменения, первым из которых стала модификация чрезвычайного фонда – а именно, создание в декабре 2005 года Центрального фонда чрезвычайного реагирования (ЦЧФР), являются частью более широкого процесса организационной реформы, предложенной Генеральным секретарем ООН под давлением многих государств-участников. 

MSF и текущие реформы: независимость и прагматизм

Согласно официальным заявлениям, реформа призвана повысить авторитет гуманитарных координаторов, работающих  в этой сфере, с тем, чтобы лучше отстаивать гуманитарное пространство и принципы. В основе лежат две важнейших составляющих. Первая – финансовые ресурсы на оказание помощи в чрезвычайных ситуациях, которые теперь будет проще получить через новый ЦЧФР. Вторая – это механизм («система кластеров»), позволяющий гуманитарному координатору в конкретной стране четко определить и быстро мобилизовать органы, ответственные за реагирование на конкретные потребности пострадавшего населения, с тем чтобы ликвидировать пробелы между секторами. Этот «лидер кластера» опирается на других членов своей группы, которые должны осуществлять реагирование: операционные органы ООН и НПО, это мобилизует их для удовлетворения определенных потребностей.

MSF продолжает следить за этим реформенным процессом, уделяя особое внимание его потенциальным последствиям для организации чрезвычайной помощи и реагирования на гуманитарные нужды. Мы воздерживаемся от публичного высказывания нашей позиции по текущим реформам, так как мы сочли, что комментировать или выдвигать предложения в отношении внутренней работы ООН не входит в компетенцию медицинской гуманитарной организации. Текущие реформы – это дело ООН, и мы четко заявляем, что не будем членами таких кластеров, и деятельность MSF не будет входить в сферу ответственности гуманитарных координаторов ООН и не будет им подотчетна. Однако перед лицом предстоящих проблем мы можем лишь приветствовать готовность ООН улучшить свою гуманитарную работу.

Мы также должны критически оценить возможное влияние реформ на эффективность помощи. И хотя, без сомнения, еще слишком рано, чтобы полностью оценить эффект предложенных изменений, однако то, насколько медленно ООН реагировала на  недавнюю вспышку холеры в Анголе, в том числе, в самый разгар эпидемии в мае 2006 года, или на недавнее вынужденное переселение жителей провинции Катанга в Демократической республике Конго (ДРК), заставляет задуматься, повлияет ли реформа на улучшение помощи тем, кто наиболее остро в ней нуждается. В ДРК военные действия, начатые в ноябре 2005 года конголезскими вооруженными силами против некоторых группировок Маи-Маи, привели к вынужденному переселению нескольких десятков тысяч человек, но Всемирной продовольственной программе ООН понадобилось несколько месяцев, чтобы начать действовать в полную силу. В северной Уганде, выбранной в качестве "пилотной" страны для осуществления реформ, спустя шесть месяцев после их начала, в большинстве округов были далеко не целиком удовлетворены потребности по обеспечению водой и санитарными сооружениями.

Поставленные во главе "кластеров", отвечающих за обеспечение продовольствием и за здравоохранение соответственно, ЮНИСЕФ и Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), имеют возможность сыграть ведущую роль в развитии и адаптации новых стратегий по лечению истощения после изобретения нового терапевтического продукта (в форме готовой к употреблению обогащенной пасты). Учитывая эту возможность, их позиция и операционные решения, связанные с этим вопросом, станут полномасштабной проверкой того, приведет ли новая структура скоординированных кластеров к каким бы то ни было реальным улучшениям в решении проблем населения.

И хотя MSF твердо намерена сохранять свою независимость в виду текущих реформ, организация будет продолжать диалог с операционными органами ООН и признает необходимость связанной с контекстом и ориентированной на работу координации между руководящими органами, а также на практическом уровне. MSF будет сохранять свою независимость в сфере анализа, рабочей деятельности и ресурсов, чтобы не ставить под сомнение строго гуманитарную и непредвзятую природу нашей организации, особенно в конфликтных ситуациях, где принципиально важно сохранять доверие воюющих сторон, чтобы иметь доступ ко всем нуждающимся в помощи.

Координация: до какой степени?

Сама по себе координация не может быть целью - она должна быть полезной, исходить из реальной практической ситуации и быть направлена на конкретные действия. Необходимо признавать, что механизмы координации имеют свои ограничения: в условиях политического вмешательства в вопросы гуманитарной помощи выход состоит не в увеличении и укреплении технических мер, но, скорее, в том, что гуманитарные организации и международное сообщество должны заявлять о таких политических ограничениях и распределять обязанности. Создание координационных структур на национальном (Объединенный наблюдательный комитет) и децентрализованном (Окружные комитеты по работе в условиях катастроф) уровнях не помогло улучшить качество помощи, оказываемой, например, в северной Уганде.

Также очень важно не поддерживать иллюзию того, что унифицированная система гуманитарной помощи под руководством Управления ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ) или любого другого органа автоматически приведет к значительным улучшениям в эффективности гуманитарной работы. Международная операция по ликвидации последствий цунами в конце 2004 года была представлена как образец координации, однако подверглась резкой критике международной оценочной миссии . Согласно заключениям этого исследования, международная операция действительно отвечала на нужды пострадавшего населения, однако руководили ею скорее политические и рекламно-пропагандистские мотивы. Столкнувшись с такой масштабной реакцией общества, гуманитарные организации тратили деньги «быстро и нарочито», чтобы «хоть чем-нибудь заняться».

В настоящее время на арену гуманитарной деятельности вышло большое количество участников, чьи цели, ресурсы и методы работы сильно разнятся. Поверить, что все эти участники могут слаженно работать под одним знаменем, было бы не просто невозможно и нереалистично, подчас это опасно, ведь некоторые организации работают по смешанным программам, в которых гуманитарные задачи уступают первое место целям, связанным с политикой, безопасностью и развитием, что приводит к неудовлетворению потребностей. Сосуществование различных подходов помогло спасти жизни тысяч детей в Нигере в 2005 году, продемонстрировав, что независимые участники могут оказывать людям, оказавшимся в беде, наиболее эффективную помощь. Кроме того, при сосуществовании различных подходов  к гуманитарной помощи в случае, - если не дает нужного результата одна стратегия, то действуют другие, что помогает избежать тяжелых последствий. Мы уже видели подобные примеры в Восточном Тиморе и Анголе.

Рост политизированности гуманитарной деятельности

Согласно официальной линии Организации Объединенных Наций, начатые в 2005 году реформы помогут лучше защищать гуманитарное пространство и гуманитарные принципы и повысить эффективность реагирования ООН на кризисные ситуации. Однако это можно поставить под сомнение в свете Записки Генерального секретаря об интегрированных миссиях, принятой 17 января 2006 года . В этом документе вновь подтверждается, что интеграция играет решающую роль в организации миротворческих миссий ООН. Дело не только в создании «более согласованной системы ООН»  в этой области, но и в «обеспечении эффективной координации между миротворческой миссией, рабочими органами ООН и партнерами ООН, не входящими в ее систему». В записке также оговорено, что  участие ООН должно быть основано на четком и общем понимании приоритетов и готовности всех участников внести свой вклад в достижение общих целей – подлежащих переориентации на основе глобальной задачи миссии ООН.   

Этот документ ясно демонстрирует, что, по мнению ООН, гуманитарная деятельность остается подчиненной политической власти ООН и что гуманитарная помощь уступает первое место по значимости политическим задачам миротворческих миссий.  Ярким примером этого может служить ситуация в ДРК: недостаток международной помощи в Катанге и медленное реагирование операционных агентств ООН на проблему возобновившегося вынужденного переселения жителей в конце 2005/начале 2006 года были связаны с той осторожной сдержанностью, которую проявили по важным дипломатическим причинам Совет безопасности ООН и главные доноры в изучении ситуации в «президентской провинции».

В ряде случаев MSF публично заявляла об опасностях политизации и милитаризации системы оказания помощи, к которым ведут «программа слаженности»  и интегрированные миссии, особенно в конфликтных ситуациях.  В прошлом такой подход приводил к тому, что некоторые группы нуждающихся не получали доступа к необходимой им помощи, так было в Анголе, Сьерра Леоне и Бурунди .  К примеру, в Сьерра Леоне в 1997 году ООН отозвала свой персонал и прекратила чрезвычайную помощь, выполняя поставленную политическую задачу по ослаблению AFRC/RUF (Революционного совета вооруженных сил/ Объединенного революционного фронта), и в результате население намеренно обрекли на страдания и голод, которых иначе можно было избежать.  В этом году  ситуация в Дарфуре и на оккупированных Палестинских территориях вновь напомнила нам, что гуманитарная деятельность представляет собой инструмент управления в кризисной ситуации. В апреле 2006 года Всемирная продовольственная программа (ВПП) объявила о сокращении вдвое рационов беженцам Дафура из-за недостаточного финансирования. Это произошло из-за того, что страны-доноры решили поставить вопрос помощи населению в зависимость от подписания мирного соглашения. 

После победы Хамаса на парламентских выборах в январе 2006 года несколько стран, в том числе Соединенные Штаты и Европейский Союз, решили приостановить финансовую помощь Палестинской автономии, предложив направить эти средства международным гуманитарным организациям. Таким образом гуманитарная деятельность стала смягченным вариантом ответных мер, и гуманитарным организациям было предложено служить заменой для Палестинской автономии. Повышение эффективности оказания помощи зависит, главным образом, от поддержания и осуществления гуманитарных принципов рабочими органами ООН (ВПП, ЮНИСЕФ, УВКБ) и НПО, другими словами, от укрепления непредвзятости и независимости гуманитарной деятельности. Рост политизированности международной системы помощи за последние несколько лет внушает мало оптимизма, особенно если учесть, что большинство участников гуманитарной деятельности активно вносят свой вклад в этот процесс – или не имеют возможности от него уклониться.  

     

Члены Межучрежденческого постоянного комитета (МПК) утвердили в системе кластеров (межсекторальных групп) ООН девять различных кластеров. Это:

• Продовольствие

• Вода и гигиена

• Здравоохранение

• Координация и организация лагерей для вынужденных переселенцев

• Чрезвычайные убежища

• Защита

• Логистика

• Средства коммуникации

• Восстановление хозяйства в постконфликтной ситуации

Такая организация гуманитарной деятельности относится главным образом к деятельности по оказанию помощи вынужденным переселенцам внутри страны.